〈台北市公辦都更實施辦法〉,為誰服務?

 台灣都市更新受害者聯盟

2016.02.19

台北市政府宣示2016年為公辦都更元年,並說明擬定《臺北市公辦都更實施辦法》草案,係因為「考量現行都市更新爭議不斷」(參見北市府新聞稿)。不過,目的並非維護台北市民居住權益與提升生活環境品質或積極解決既有爭議,而是為了服務當前停滯不前的房地產市場─如新聞稿所聲稱,「期以公辦帶動民辦都更,提昇都市更新效率」。

台北市自1999年歷經九二一震災後多起災後重建以及都市更新爭議,無論是東星大樓、正義國宅或文林苑等,皆已為社會帶來深刻教訓:「欲速則不達,見小利則大事不成」。可惜的是,如今台北市政府提出的公辦都更實施辦法草案,仍執著於馬政府自2006年以來的「加速都更」方針,不啻是重蹈覆轍。甚至,連這個方案到底為誰服務?捍衛什麼價值?都避而不談。

我們認為:當前《公辦都更實施辦法》草案,恐將製造城市內部鄰里街坊對立,以及更多處類似東星大樓之憾事。基於對於環境可持續性、城市民主與人民居住、生存與財產權基礎保障的堅持,我們提出以下問題、分析與建議:

一、公辦都更,真的「公辦」嗎?

【說明】自柯文哲市長上任以來,勤揪前任郝龍斌市長任內之五大「BOT弊案」。2015年5月中旬亦曾指出,將於去年五月底公布並改進BOT標準作業流程。如今,半年過去了,台北市政府的「新版BOT」如何能不圖利財團、為公眾福祉把關?依然沒看到答案。這件事跟《公辦都更實施辦法》有什麼關係?影響可大了。

在《公辦都更實施辦法》第二條,雖明定執行機關為地政局、財政局、都發局或捷運工程局。問題是,第八條也明白指出,這些都更案的實施者,其實是換湯不換藥,縱使爭議不斷,仍可不被撤換:

「第八條 依第四條選定之公辦都更案,其劃定更新地區或都市更新計 畫公告實施後,得由本府自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關 (構) 為實施者,實施都市更新事業。」

換句話說,延宕多年的民辦都更,多半爭議出在更新地區居民與實施者之間,毫無信任關係。譬如台南維冠大樓那樣的”借牌型建商”,或原本根本沒有建築土木規劃相關背景的實施者,在這個公辦都更新規之下,仍然可以無須進行任何實施者適格性審查!只要想辦法獲得台北市政府同意,當然還是可以像正義國宅都更案一樣,惹出了刑案、換個名稱包裝再重新出發。

我們質疑,同一套制度辦法下,難道只要是蓋了郝龍斌官章的BOT案才是弊案,柯文哲任內的就能自動變白嗎?假設台南維冠大樓興建的時空背景,換到2016年的台北,在〈公辦都更實施辦法〉草案這些看似公正中立的文字遊戲包裝下,就算該片土地原地主群極力抵抗與不肖建商合建多年,只要該案建商集中精力打通市府任一管道,即能遂其心願,蓋完高樓、領完持分與錢,拍屁股走人。

【具體建議】

對於〈辦法〉中此一可預期的疏漏,我們建議:不論民辦或公辦都更,設計、規劃、工程,雖然都可以委外招標,唯獨「實施者」這個位置應由政府或社區自主執行,應使(一案)建設公司作為技術性代工。另,國有地都更方面,應由公部門擔任執行單位暨實施者進行統籌規劃,計畫案所涉及之規畫設計與施工,得以公開招標執行,才可能接受人民監督。

此外,如欲解決過往公私協力計畫「掠奪民產、國有財產偷天換日」的弊病,那麼或可借鏡韓國的都市再開發執行結構。一般如由私人主導的住宅再開發/再建築計畫,需要籌組一個【開發組合】或【再建築組合】。組合及其委員,須受到政府的會計檢查及監督、工程招標, 完工後再進行公司清算。特別是針對「超額利益歸公」,作為再開發計畫中,執行社會住宅規劃、興建之基金來源。而非一再將容積獎勵當成無限錢坑。此外,政府的角色是監督與管理,並且能擔任「住居環境改善或管理計畫」之實施者。市政府對於私人產權之再開發與再建築,只會作為「組合員」參與,建商亦僅具有「組合員」參分,不會擔任該開發計畫的實施者。

二、「文林苑」強拆冤案,不曾發生嗎?

【說明】2012年三月曾撼動全台的文林苑強拆案,在其後兩年間,以兩敗俱傷的住戶們的對立抗爭,陸續證明了因利所趨的「都更案」將私人蓋大樓的地產利益,透過大樓空間退縮、公共設施捐贈等合法巧門,偷渡為公共利益。甚至動用了人民納稅錢、警察公權力,大肆為建商利益強拆。

2015年,汀洲路都更案不同意戶羅進光先生家屋一夕之間被建商偷拆,先前屢次前去「慰問」的柯市府團隊,在基地成功清空後,便再也對羅老先生歷經的盜拆冤屈毫無反應。我們的問題是:在即將施行的〈辦法〉第十六條中,台北市政府代拆機制的保留,意味著:縱使將爭議的民辦都更案轉為公辦,部分不肖建商只要根據「民辦轉公辦─代拆型機制」,保留原實施者資格,依然可以對過去威逼利誘、民刑事作為「既往不咎」。況且在「公辦=公共利益」這頂錯誤連結的大帽下,更順理成章動用公共資源與公權力,執行強拆。

如果用一紙「公辦」糖衣包裹建商的都更超額利益,就擁有強拆的正當性;我們想請問,究竟〈辦法〉中這樣的規定,要台北市民如何相信,這不是前市長郝龍斌任內,政府淪為迫遷機器的進化版?

從既有的爭議都更經驗中,我們看見目前〈辦法〉中所謂的「代拆型」,係指已取得拆除執照,卻無法執行拆除,須由政府協調之後「代為拆除」。但為何「文林苑案」足以為既有的都市更新條例36條暫且劃下休止符?為什麼既然已經『取得拆除執照,卻無法執行』?正是因為建築(拆除)執照的申請,在都市更新條例裡,免產權人同意即可申請的爭議條文(§34)。

【具體建議】

都市更新條例第56條第1項第2款其實已規定,遇有「業務廢弛」知情況,「直轄市、縣(市)主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理;必要時,並得派員監管、代管或為其他必要之處理」。簡單說,政府可以檢查、接管,變更或撤銷原計畫處分。台北市政府應做的,是針對該「業務廢弛」之定義、處置與配套作法進行具體研擬。因為,政府既然有權核准,就有權撤銷,政府不該以國家暴力、警察權,為自己與爭議建商卸責。無論是政府接管、撤銷計畫、土地歸還其他的民事契約、民事法庭,均是既有法令體系提供的具體解決管道,只是取決於政府作為與否。「爭議」二字背後背負的是無數人,沉重的血淚與性命,不應把責任歸咎不同意者,我們無法苟同台北市政府為了私人的土地開發利益,而行強拆。

此外,草案總說明中所提及當前都市更新困境包括─「甚至面臨已取得拆 除執照之更新案無法執行」:就「拆除執照」之法律與社會性質再論,拆除執照並不是法院的「強制執行令」。如果執照有效期限內未能拆除,那意思是─「拆除行為」不只是商業性重建計畫的執行,更脫離不了與在地社會關係─對屋主/產權人的基本尊重。拆不動,一大可能是─該拆照申請者並沒有跟屋主達成協議。此外,拆除執照過期失效後,再申請就有。由此看來,台北市政府在〈辦法〉16條的規定,非但並非為公辦都更實施辦法嚴謹化,恐怕只落得杞人憂天、焦慮實施者拆不動人民家屋的過激表現。

三、「開放政府」真的開放嗎?

【說明】我們對於此次《公辦都更實施辦法》的民眾參與過程,備感遺憾的是:相較於北市府對於「公辦都更元年」的高度重視與宣傳包裝,在將啟動關鍵作用的《公辦都更實施辦法》草案的籌備過程中,民眾參與程度卻是避重就輕,僅比照台灣其他地方政府的低標─辦法公布三十日內蒐集民眾陳情意見─進行而已。

在北市府發布的新聞稿中,針對民眾參與部分寫道:「台北市都市更新處簡裕榮副處長表示,市府草擬《公辦都更實施辦法》,歷經30次府級會議、學者專家座談會議,邀集17位學者專家、10家都市更新相關公會參與討論,實施辦法內容包含:選定公辦都更地區之程序及標準、公開估價基準並每年定期檢討公告、民辦都更推動遭遇困境案件可申請換軌公辦都更之要件、已取得拆除執照而有拆除困難之案件,市府得成立專案小組,協調評估代拆等」。

但令人喟嘆的是,無論是台灣都市更新受害者聯盟,或其他長期以來關注並參與都市更新、民眾居住權益的相關民間團體,對於這高達30次的會議的過程,聞所未聞。我們也並未看見,為了審慎推出一套有效解決當前僵局的〈辦法〉,台北市政府曾針對《辦法》走入爭議社區,實際與置身於其中的居民們溝通、交換意見。

開放政府」大旗之下,真能踏入殿堂論政的,說穿了只有都市更新相關業者(公會),而不是真正因都市更新,生計、環境、鄰里與家庭關係飽受影響的台北市民。我們鄭重為此表達嚴正抗議,希望〈辦法〉草案能在送議會之前,重新啟動與台北市民更直接對話,尤其是針對將納入「民辦轉公辦機制」示範案地區,更應優先邀請

四、在公辦都市更新之前更重要的事

2016年2月6日,美濃大地震在台南的高樓倒榻災情,有高達115名罹難者。我們認為,台北市政府在追求「都市更新市場效率」之前,更應針對緊繫人民生命安全的防災型都市計畫,進行更嚴謹的老屋健檢,結構補強,以及防災避難開放空間的規劃。

此外,撥開台北市政府推出「公辦都更元年」一系列8+2或22+N 等目不暇給的計畫與政策宣示之華麗包裝,我們呼籲:

台北市政府應正視這些所有計畫 (以及其個別象徵的數兆獲利數字),是以都市更新之名,進行強徵、強拆、容積獎勵、免計容積、容積移轉、5年抵稅的空間-金錢遊戲。最後最大的獲利者,是都市更新的實施者。此外,在這套實施辦法下,依然不會有會計檢查 、核銷、 不須清算、不用回歸「都市」的基金。換句話說,獲利的是建商,政府卻要用人民納稅錢,幫建商強拆民宅,上法院維護建商的利益,與民眾打官司。

都市更新也需要轉型正義,沒有正義,就喚不回城市裡的和平。

我們再次重申:期盼台北市政府暫緩執行〈公辦都更實施辦法〉,重新同步推動與都更災民們直接對話,以及針對既有循私牟利之漏洞機制,制定法制化之對策。

最後,茲將〈公辦都更實施辦法〉條文內容之建議列舉如下:

建議條文 原條文 說明
第八條 (實施主體) 依第四條選定之公辦都更案,其劃定更新地區或都市更新計畫公告實施後,得由本府自行實施或同意其他公共管理機關 為實施者,實施都市更新事業。 第八條 (實施主體) 依第四條選定之公辦都更案,其劃定更新地區或都市更新計 畫公告實施後,得由本府自行實施或經公開評選程序委託都市更 新事業機構、同意其他機關 (構) 為實施者,實施都市更新事業。 刪除由私部門擔任公辦都更實施者,因實施者權力過大、利益過大、私部門難以監督造成爭議,應由公部門擔任實施者始得以受全民監督。都市更新事業機構即為私人機構。私部門為投資者、投標者為宜。

 

(新增條文)

第十三條之1 (會計檢查)

公辦都更一律接受監督需由市府委託之會計師,實施會計檢查,檢查結束十五日內,公布結果。如有獲利部分,應繳回作為都市更新基金。

1.都市更新事業計畫公展開始七日內

2.都市更新事業計畫計畫核准公告實施開始二十日內

3.申請竣工認可開始七日內

估價、預算需有會計檢查始能核對、核銷。漲價歸公,因都更而獲利,本應回歸都更基金,規劃資金才能自體循環。公告會計檢查結果,透明政府應受全民監督。

 

(新增條文)

第十三條之2 (都市更新基金之設置)

設置都市更新基金,以利都市住居環境改善,基金來源可來自下列幾種:

1.      稅收

2.      實施都市更新或住宅改建產生利益之回收

3.      公營住宅保證金及租金

4.      其他市府規定之財源

 

都更基金允許用於下列所是之用途與目的

1.      擬定都市更新計畫

2.      住宅安全評估

3.      貸款給自組都市更新會做為營運用途

4.      公營住宅之建設與管理

5.      支援承租人維持住居安定

6.      其他為居住環境改善與管理用途

明確設置都市更新基金來源與用途。

 

刪除第十六條。

 

第16條

第四條第六款經主管建築機關認定應立即拆除之合法建築 物,主管機關得提供相關技術諮詢及行政指導。

此條存在之前提,在於主管機關均非民間或私人營利機構。否則將造成公私權混淆。技術諮詢與行政指導內容欠缺明確定義、擴張特定私人權利強拆他人家屋之權限。

 

此外,就算實施者係公部門,相關技術諮詢與行政作業均係既有建築法規即已有規定。無須增訂此條文。

刪除 第十七條 第十七條 依本條例第十條或第十一條報核之都市更新案,已取得建 築執照及拆除執照者,本市都市更新及爭議處理審議會得成立專 案小組,就該案評估與協調本條例第三十六條之執行,及製作評 估報告,作為本府執行參考依據。 本條例第十條第十一條皆為規定民辦都更申請程序,本草案既然名為公辦都更實施辦法草案,就不應該名不符實的夾帶過民辦都更的強拆民宅條文,公辦都更實施辦法草案不該服務民辦都更的建商來強拆業主。

民辦都更的建商,未取得產權或未取得產權人同意即自行申請建築執照拆除執照,其僅為避免違章拆除、違章建築的許可,並非主管機關對建商的強制執行命令,建商仍可以終止或申請變更。

且強行拆除、建築,因產權人仍擁有所有權的事實,所以在產權人未同意下,縱使領有建築與拆除執照,強行拆除,仍不能避免刑事與民事的法律責任,建商強拆有刑責,政府強拆就沒有刑責豈不怪哉?

執行本條例三十六條爭議過大,立法院亦認為有違憲疑慮:2012年文林苑事件後,國民黨立委呂學樟與民進黨立委林淑芬、尤美女、陳其邁提出國民黨版與民進黨版的釋憲聲請,計92位立委連署,均認為本條例第三十六條有侵犯憲法保障人民有居住、遷徙、及財產權、工作權生存權。(附件一)(附件二)

 

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